政策背景：

一直以来，我国十分重视成片开发建设实施工作。2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》第45条明确规定，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的，可以依法实施征收农民集体所有的土地。

2020年11月，自然资源部印发了《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号），对成片开发的定义、原则、内容等进行了详细的规定。

2023年10月31日，自然资源部印发的《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号）(以下简称《标准》)，明确土地征收成片开发方案编制的内容和要求，为各地土地征收成片开发方案的编制工作提供指导。

一、什么是土地征收成片开发

土地征收成片开发是指在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。

二、成片开发方案编制原则

1.符合规划要求原则

包括成片开发在内的所有土地开发都应符合国土空间规划、国民经济和社会发展规划等。全部位于国土空间总体规划确定的城镇开发边界的集中建设区内，片区不涉及占用生态保护红线、永久基本农田。须将当年实施计划纳入当年国民经济和社会发展年度计划，并承诺将后续实施计划纳入后续年度国民经济和社会发展年度计划。

2.政府主导实施原则

由县级以上人民政府（包括设区市人民政府、市辖区人民政府、县或县级市人民政府）作为唯一的组织实施主体，而企业不能作为实施主体。

3.公共利益原则

成片开发范围内一定比例（不低于40%）用于公共用途。公共用途是成片开发的基本特征。

4.政府征收原则

政府作为征收主体，完全或主要基于公共用途需要，依据《土地管理法》及相关规定和合理补偿标准进行土地征收。

5.规模开发原则

成片开发由县级以上人民政府根据国土空间规划、国民经济和社会发展规划等，对取得开发权的土地进行统一规划、综合开发、配套建设。一般地，成片开发的规模要明显大于同地区其他土地开发形式。

6.权益维护原则

土地征收成片开发涉及到征收农村集体土地的，应当在编制方案时充分征求所涉及的当地农村集体经济组织以及农民的意见，并需经过集体经济组织成员的三分之二以上村民代表或村民会议三分之二以上成员的同意后才能够实施。

三、成片开发方案编制内容

有下列情形之一的，不得批准土地征收成片开发方案：

(一)涉及占用永久基本农田的；

(二)市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；

(三)各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；

(四)已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。

四、成片开发方案主要成果

土地征收成片开发方案主要成果包括：

1.土地征收成片开发方案

按照省自然资源主管部门制定的方案规范文本格式编制。

2.矢量数据

矢量数据较为简单，主要包括行政区代码、片区编号、地块面积等字段。

3.方案附件

主要包括基本情况表、片区位置图、分区规划图、用地规划图、国民经济和社会发展年度计划、集体经济组织及村民意见、征求各部门意见、人大代表和政协委员等征求意见签到表及意见表、规划符合性情况审核表、控制性详细规划的批准文件、专家论证会签到表及论证意见、违法用地情况的说明、土壤情况的说明等文件。

4.填报系统的txt文件

参照系统的模板制作成片开发范围txt文件。

五、成片开发方案流程

注：一般设区市、省直管县(市)人民政府组织编制的土地征收成片开发方案报省自然资源主管部门审查，由省人民政府审批；其他县级人民政府组织编制的土地征收成片开发方案，由省人民政府委托设区的市人民政府审批后，将批准文件、方案文本及矢量数据报省自然资源主管部门备案。

六、成片开发方案存在重难点及解决措施

土地征收成片开发方案编制及报批工作中普遍存在的重点难点问题主要有以下四点：

（一）确定土地征收成片开发的范围

问题：在符合相关规划前提下，划定成片开发范围的过程中有时会出现公益性用地比例不够、范围确定不了导致方案多次修改等问题。

解决措施：1.划定成片开发范围应尽量集中连片，可包括多个相对集中的地块，但不同成片开发方案确定的范围不得相互重叠；2.近期需要建设的地块优先划入成片开发范围；3.结合控规用地性质，统计城镇道路用地、教育用地、文化用地、公共交通场站用地、社会停车场用地、公共设施用地、公园绿地、防护绿地等基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地面积，准确计算公益性用地比例；4.待公益性比例满足要求，与相关部门充分沟通确定成片开发范围后再开始编制方案。

（二）控规范围未完全覆盖

问题：土地征收成片开发范围划定需要以控制性详细规划作为支撑（取得相关部门的批复文件），但在实际工作中会经常遇到需要报审的成片开发范围不完全位于取得批复的控规范围内。

解决措施：如果成片开发范围不完全位于1个或者2个控规范围内，可以再与自然资源主管部门沟通，寻找其他片区（单元）的控规，使成片开发范围完全位于控规范围内；如果找不到其他片区（单元）的控规，则需要调整控规范围，重新报相关部门批复。

（三）合理安排建设项目及开发时序

问题：实际工作中，会出现成片开发方案批准后，地方未能在对应时间内完成项目建设的问题，很大一部分原因在于方案编制阶段未能合理安排建设项目及开发时序。

解决措施：与方案组织实施部门充分沟通，充分征求人大代表、政协委员、社会公众、各相关部门和有关专家学者及成片开发范围内集体经济组织和村民代表的意见，并结合现场调查，合理安排建设项目及开发时序。

（四）成片开发的实施及批后监管
问题：成片开发工作实施不到位，监管不力，考核不通过，是目前比较普遍的问题。
解决措施：建议建立全过程评估机制和协同监管措施，事前、事中、事后全过程监管。结合成片开发方案编制要求，研究制定成片开发实施监管办法，建立成片开发考核评价机制，加强成片开发实时体检评估要素衔接，形成“实施监管+考核评价+信息化监测”的实施监管体系；在政策中明确政府相关部门职责分工，强化部门协同监管；明确方案编制和实施过程中相关违法、违规行为的处罚措施等，并结合检查，评估落实日常监管和问责，规范土地征收成片开发行为。

综述：土地成片开发是一种科学的规划和设计方式，它不仅仅涉及简单的土地整理和利用，更关乎于土地的用途、地形、交通等多种因素的合理规划和布局。土地成片开发在提升土地利用效率、促进经济发展、改善居民生活环境、保护生态环境以及推动城市规划和发展等方面都带来了显著的好处。然而，在实施过程中也需要注重保护耕地和生态环境，确保开发的合法性和可持续性。